Zur Abschöpfung des Planungsmehrwerts bei Baugenossenschaften

Das Bundesgesetz über die Raumplanung¹ verpflichtete die Kantone bereits beim Inkrafttreten im Jahr 1980 in Art. 5, einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile vorzusehen, die durch Planungen entstehen. Mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Revision des Gesetzes wurden Mindestvorgaben eingeführt, deren Umsetzung den Kantonen obliegt. Sämtliche Kantone haben seither entsprechende Bestimmungen zur Mehrwertabgabe erlassen oder stehen kurz davor.²
Art. 5 Abs. 1 bis RPG verpflichtet die Kantone, mindestens bei Neueinzonungen 20 Prozent des durch Planungen geschaffenen Mehrwerts als Abgabe zu erheben. Die Kantone können aber über die Mindestregelung hinausgehen beziehungsweise weitergehende Ausgleichsregelungen erlassen und beispielsweise ebenfalls im Falle von Um- oder Aufzonungen eine Abgabe auf dem Mehrwert erheben.
Mit der Mehrwertabgabe sollen durch Planungen des Gemeinwesens geschaffene Mehrwerte abgeschöpft werden, zumal insbesondere Eigentümer von solchen Planungsmassnahmen in der Form von Verkehrswertsteigerungen profitieren.

Abgabepflichtige Tatbestände
Die Mehrwertabgabe erfasst zunächst Neueinzonungen. Über die bundesrechtliche Mindestvorgabe hinaus dürfen die Kantone die Abgabe auf weitergehenden Planungsmehrwerten erheben, zum Beispiel auch bei Aufzonungen. Als Aufzonung gilt die Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten in einer Bauzone durch eine Planungsmassnahme, etwa durch die Möglichkeit, zusätzliche Geschosse errichten zu können.

Abgabepflichtige Person
Das Raumplanungsgesetz äussert sich nur ansatzweise zur Frage, wer die Mehrwertabgabe zu entrichten hat, weswegen es Aufgabe der Kantone ist, den Abgabepflichtigen zu umschreiben, wobei die meisten Kantone die Eigentümerin des Grundstücks als abgabepflichtig bezeichnen.³ Einige Kantone sehen zudem vor, dass auch Baurechtsnehmer die Abgabe entrichten müssen.⁴

Bestimmung des Mehrwerts
Massgeblich für die Entstehung der Mehrwertabgabeforderung und die Bemessung des Mehrwerts ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Planungsmassnahme, das heisst der Neu-, Auf- oder Umzonung.⁵ Der Ausgleich wird konkret bei der Überbauung des Grundstücks (Baufreigabe beziehungsweise mit der Rechtskraft einer nachträglichen Baubewilligung) oder dessen Veräusserung fällig.⁶ Da die Festsetzung und der Bezug der Abgabe zeitlich auseinanderfallen, können beide beim Erlass angefochten werden, wobei beim Bezug keine Rügen erhoben werden dürfen, die bereits gegen die Festsetzung hätten vorgebracht werden können.⁷
Der Mehrwert wird in den einschlägigen kantonalen Gesetzen definiert und entspricht der Differenz zwischen dem Verkehrswert des Bodens unmittelbar vor und jenem nach der rechtskräftigen planerischen Massnahme.⁸ Mit dieser abstrakten Umschreibung ist aber die Frage, nach welcher Methode und nach welchen Kriterien der Verkehrswert zu berechnen ist, noch nicht geklärt.

Mehrwertabgabepflicht bei Baurechtsgrundstücken
Erfährt ein Grundstück einen planungsbedingten Mehrwert, währenddem es mit einem Baurecht belastet ist, so stellt sich die Frage, ob der Eigentümer des Stammgrundstücks, der Baurechtsnehmer oder gar beide abgabepflichtig werden. Einige Kantone sehen vor, dass die Baurechtsnehmer die Mehrwertabgabe entrichten müssen. Da ein Baurecht zeitlich beschränkt ist, würde es grundsätzlich sachgerecht erscheinen, die Abgabe zwischen dem Eigentümer, der langfristig auch von einer Aufzonung profitiert, und dem Baurechtsnehmer aufzuteilen.
Einerseits erfolgt die Entschädigung für ein Baurecht (Baurechtszins) typischerweise nicht als Einmalzahlung, sondern in Form von jährlichen Beiträgen, was einen Einfluss auf die Möglichkeit zur Bezahlung der Mehrwertabgabe in zeitlicher Hinsicht hat. Einige Kantone verfolgen in diesem Zusammenhang den Ansatz, dass die Zahlung der Mehrwertabgabe bei Baurechtsverträgen zu staffeln ist.⁹ Zudem könnte es angebracht sein, den fälligen Betrag der Mehrwertabgabe zu beschränken, sofern sich das Baurecht auf einen Teil des Grundstücks beschränkt oder die mögliche Ausnützung vertraglich begrenzt wird.

Sonderfall Wohnbaugenossenschaft
Mit Baugenossenschaften abgeschlossene Baurechtsverträge enthalten regelmässig Bestimmungen, die vorsehen, dass das Baurecht nur an eine Trägerschaft des gemeinnützigen Wohnungsbaus übertragen werden kann, weswegen ein aufgrund freier Handelbarkeit berechneter Verkehrswert nicht ermittelt werden kann. Zudem wird oft vereinbart, dass beim Heimfall nur eine reduzierte oder keine Entschädigung für die Gebäude zu entrichten sei, was bei der Verkehrswertberechnung ebenfalls zu berücksichtigen ist.
Schliesslich kalkulieren Baugenossenschaften ihre Mieten nicht nach Renditegesichtspunkten, sondern nach der Kostenmiete. Wegen des Einbezugs der Kostenmiete in die Berechnung dürfte der berechnete Wert tiefer als der Verkehrswert einer Renditeliegenschaft sein. Hier bleibt abzuwarten, welche Methode bei der Berechnung des Mehrwerts angewendet wird, insbesondere ob die Verkehrswertberechnung aus dem Enteignungsrecht¹⁰ auch bei der Berechnung des Planungsmehrwerts angewendet wird.

Fazit
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass grundsätzlich diejenige Person, die im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, in der Regel bei einer Aufzonung, Eigentümerin eines Grundstücks ist, die Mehrwertabgabe schuldet. Einige Kantone belasten zudem den Baurechtsnehmer. Baugenossenschaften sind bei Aufzonungen sowohl als Eigentümer wie auch als Baurechtsnehmer von der Mehrwertabgabe betroffen. Einige Bewertungsfragen sind noch nicht abschliessend geregelt und werden in der Praxis gelöst werden müssen. Aufgrund der genossenschaftsspezifischen Eigenheiten wie Übertragungsbeschränkungen, Kostenmiete sowie anderer Lasten wird im Einzelfall geprüft werden müssen, ob die Mehrwertberechnung aus rechtlicher Sicht einwandfrei ist.